Informazioni sulla normativa in materia di trasparenza.
1) La definizione di trasparenza e l’Amministrazione giudiziaria.
Il Ministero della Giustizia, alla voce “Amministrazione trasparente” del proprio sito istituzionale (https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_29.page), evidenzia che “Il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (successivamente modificato dal decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97) riordina la disciplina sugli obblighi per le pubbliche amministrazioni di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni e detta le regole di presentazione dei dati sui siti istituzionali. […] La trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche. […] Le disposizioni sulla trasparenza contribuiscono a definire il livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche anche ai fini di prevenzione e contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.”.
Il citato d. lgs. 33/2013 consacra anche, al comma 2 dell’art. 1, il principio per cui “La trasparenza […] condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino.”.
Il concetto di amministrazione trasparente non afferisce anche all’attività giurisdizionale, ma soltanto alle attività amministrative di gestione e funzionamento dell’Amministrazione centrale e degli uffici giudiziari dislocati sul territorio.
Giova rammentare, in proposito, infatti, che il titolo del d. lgs. 14 marzo 2013, n. 33 fa esclusivo riferimento alle pubbliche amministrazioni (“Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”), e che l’art. 2 bis, c. 1 di tale decreto (“Ambito soggettivo di applicazione”), introdotto dall'art. 3, comma 2, d.lgs. n. 97 del 2016, precisa che “Ai fini del presente decreto, per "pubbliche amministrazioni" si intendono tutte le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi comprese le autorità portuali, nonché le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione.”. I commi 2 e 3 dell’art. 2 bis citato amplia ulteriormente l’ambito soggettivo di applicazione della normativa in materia di trasparenza, includendo altri organismi, come gli enti pubblici economici e gli ordini professionali (comma 2, lett. a)).
La stessa A.N.A.C. (Autorità Nazionale Anticorruzione), nelle linee guida approvate con delibera n. 1309 del 28.12.2016, ha precisato, con riguardo specifico all’accesso civico generalizzato, che “Con riferimento alle possibili sovrapposizioni con l’esercizio dell’attività giudiziaria, occorre chiarire che l’accesso generalizzato riguarda, atti, dati e informazioni che siano riconducibili a un’attività amministrativa, in senso oggettivo e funzionale. Esulano, pertanto, dall’accesso generalizzato gli atti giudiziari, cioè gli atti processuali o quelli che siano espressione della funzione giurisdizionale, ancorché non immediatamente collegati a provvedimenti che siano espressione dello “ius dicere”, purché intimamente e strumentalmente connessi a questi ultimi. L’accesso e i limiti alla conoscenza degli atti giudiziari, ovvero di tutti gli atti che sono espressione della funzione giurisdizionale, anche se acquisiti in un procedimento amministrativo, sono infatti disciplinati da regole autonome previste dai rispettivi codici di rito.”.
2) Fonti di disciplina e contenuti essenziali.
Il Codice della trasparenza (D. Lgs. 33/2013), emanato in attuazione di quanto previsto dalla legge anticorruzione (L. 190/2012), ha riordinato in un unico corpo normativo le disposizioni riguardanti gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.
Il Codice individua una ampia serie di documenti e di atti la cui pubblicazione costituisce un obbligo da parte delle pubbliche amministrazioni, quali quelli relativi all'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni all'uso delle risorse pubbliche (comprese le informazioni degli immobili posseduti e della gestione del patrimonio), alle prestazioni offerte e i servizi erogati.
Di particolare rilevanza è l’introduzione della nozione di accesso civico, quale diritto di chiunque di richiedere alle pubbliche amministrazioni i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria, nei casi in cui questa sia stata omessa.
Per assicurare l'attuazione delle misure di trasparenza sono previsti due tipi di vigilanza, a livello diffuso e a livello centrale.
In relazione al primo aspetto, ogni amministrazione deve individuare un responsabile per la trasparenza, che di norma coincide con il responsabile per la prevenzione della corruzione previsto dalla legge 190/2012 (art. 43).
Ulteriori compiti sono riconosciuti all'Organismo indipendente di valutazione (OIV), presente in ciascuna amministrazione ai sensi del D. Lgs. 150/2009, al quale spetta verificare la coerenza tra gli obiettivi del Programma triennale per la trasparenza con quelli indicati nel Piano della performance. Inoltre, l'attuazione degli obblighi di trasparenza rileva come elemento utile alla misurazione e valutazione delle performance organizzativa ed individuale (articolo 44).
A livello centrale, a norma dell’art. 45, il controllo è affidato all'Autorità nazionale anticorruzione che è titolare di poteri ispettivi nei confronti delle singole amministrazioni e può ordinare l'adozione o la rimozione di atti e comportamenti da parte delle stesse.
L'attuazione delle disposizioni recate dal Codice ha posto diversi problemi applicativi, come anche segnalato in più occasioni dall'Autorità nazionale anticorruzione, che, nell'aprile del 2014, ha trasmesso al Governo un documento sui Problemi aperti in materia di prevenzione della corruzione, trasparenza e performance e proposte di semplificazione.
L'Autorità, in particolare, ha evidenziato che “Proprio l'esperienza maturata […] mette in evidenza la necessità di definire modalità di coordinamento tra le attività del Ministero e l'A.N.AC, naturalmente nel rispetto delle prerogative di ciascuno. Tale coordinamento è necessario per l'efficace attuazione della normativa anticorruzione, per evitare condizioni di incertezza alle amministrazioni ed eventuale contraddittorietà di indirizzi” e che “Sulla base dell'esperienza maturata nell'applicazione del d.lgs. n. 150/2009 e nel primo anno di attuazione della legge n.190/2012 nonché delle difficoltà applicative segnalate dai destinatari, l'Autorità ha definito una proposta di interventi di semplificazione della normativa in materia di trasparenza prevenzione della corruzione e performance coerente con l'obiettivo di assicurare efficienza, efficacia ed economicità all'azione pubblica.”; proposta volta alla adozione di una disciplina uniforme in relazione enti estremamente diversificati, che eviti anche le "oscurità" del testo normativo e la ridondanza nei numerosi obblighi di pubblicazione vigenti.
L'intervento correttivo è intervenuto nel 2016, in attuazione di una specifica delega contenuta nella legge di riforma della pubblica amministrazione (D.Lgs. 97/2016 recante disposizioni per la revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione e di pubblicità e trasparenza delle pubbliche amministrazioni).
Oltre ad intervenire sul Codice di trasparenza, il provvedimento normativo ha modificato la legge anticorruzione (legge 190/2012), incidendo, in particolare, sulle disposizioni relative al Piano nazionale anticorruzione, e ai piani per la prevenzione della corruzione predisposti dalle singole amministrazioni.
Tra le principali innovazioni introdotte, emerge l'introduzione del diritto di accesso libero ai documenti delle pubbliche amministrazioni - sul modello del Freedom of Information Act FOIA statunitense - basato sulla possibilità di chiunque di accedere alle informazioni detenute dalle autorità pubbliche, ad esclusione di un elenco tassativo di atti sottoposti a regime di riservatezza. Rimane fermo il diritto di accesso alle informazioni per le quali esiste l'obbligo di pubblicazione da parte delle pubbliche amministrazioni.
Inoltre, sono previste diverse misure di riduzione degli oneri e di semplificazione delle procedure in materia di pubblicità da parte delle pubbliche amministrazioni. Tra queste, particolarmente rilevante è la possibilità di sostituire la pubblicazione di informazioni con l'accesso libero alle banche dati detenute dalle p.a.
Nella stessa ottica di semplificazione si pone la soppressione dell'obbligo di adottare il piano triennale per la trasparenza e l'integrità da parte di ciascuna amministrazione.
Sul versante della prevenzione della corruzione, si segnala il trasferimento della competenza dell'adozione di Piano nazionale anticorruzione dal Dipartimento della funzione pubblica all'Autorità nazionale anticorruzione.
Successivamente, l'ANAC ha adottato le Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico che forniscono una prima serie di indicazioni, riguardanti prevalentemente le esclusioni e i limiti all'accesso civico generalizzato, il c.d. FOIA (delibera 28 dicembre 2016, n. 1309). Le modalità applicative relative alla presentazione della richiesta e i tempi di decisione sono state adottate dal Dipartimento della funzione pubblica con circolare 30 maggio 2017, n. 2/2017).
3) Obblighi di pubblicazione delle pubbliche amministrazioni.
La tipologia più ampia di obblighi, disciplinati nel decreto, riguarda la pubblicazione di informazioni concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni (articoli 13-28).
Vi rientrano non solo i dati relativi all'articolazione degli uffici, con le relative competenze e risorse a disposizione e tutte le informazioni sui riferimenti utili al cittadino che intenda rivolgersi per qualsiasi richiesta inerente i compiti istituzionali degli uffici stessi, ma anche:
Un secondo gruppo di pubblicazioni obbligatorie riguarda l'uso delle risorse pubbliche (articoli 29-31) e comprende la pubblicità dei dati relativi al bilancio di previsione e a quello consuntivo, nonché le informazioni degli immobili posseduti e i dati relativi ai risultati del controllo amministrativo-contabile.
Per garantire il buon andamento delle amministrazioni, il decreto riordina altresì le disposizioni relative ad obblighi concernenti le prestazioni offerte e i servizi erogati (articoli 32-36). Rientra in queste tipologia la pubblicazione di:
L'elenco degli obblighi di pubblicazione è, infine, completato da alcune disposizioni che riguardano settori speciali (articoli 37-42).