Accesso civico ed accesso civico generalizzato: normativa e informazioni per l’utenza.
1) Normativa.
Il Codice del 2013 ha introdotto, con l’art. 5, l’istituto dell’accesso civico.
La norma contenuta al primo comma del suddetto articolo collega l’accesso civico agli obblighi di pubblicazione che gravano sulle pubbliche amministrazioni e stabilisce che “L'obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione.”.
L’accesso civico afferisce dunque ai soli atti, documenti e informazioni oggetto di obblighi di pubblicazione imposti dalla legge e costituisce un rimedio alla mancata osservanza di tali obblighi, contrapponendo al dovere di pubblicazione il diritto del privato di accedere ai documenti, dati e informazioni interessati dall’inadempienza.
A norma dell’art. 5 predetto, “l'istanza può essere trasmessa per via telematica secondo le modalità previste dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, ed è presentata alternativamente ad uno dei seguenti uffici:
a) all'ufficio che detiene i dati, le informazioni o i documenti;
b) all'ufficio relazioni con il pubblico;
c) ad altro ufficio indicato dall'amministrazione nella sezione "Amministrazione trasparente" del sito istituzionale;
d) al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, ove l'istanza abbia a oggetto dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto.” (comma 3)
Inoltre, “Il rilascio di dati o documenti in formato elettronico o cartaceo è gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato dall'amministrazione per la riproduzione su supporti materiali.” (comma 4)
Per quanto riguarda questo ufficio, la richiesta di accesso civico può essere presentata a mezzo posta ordinaria, oppure a mani proprie, oppure all’indirizzo e-mail [email protected], utilizzando il modulo visualizzabile tramite il seguente collegamento:
Il decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97, in modifica del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ha introdotto l’istituto dell’accesso civico generalizzato, che attribuisce a chiunque il diritto “di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis” (art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, come modificato dal d.lgs. n. 97/2016).
Come precisato dalla delibera n. 1309 dell’ANAC del 28.12.2010, “L’accesso generalizzato non sostituisce l’accesso civico “semplice” (d’ora in poi “accesso civico”) previsto dall’art. 5, comma 1 del decreto trasparenza, e disciplinato nel citato decreto già prima delle modifiche ad opera del d.lgs. 97/2016.”
Infatti, come precisa l’ANAC stessa, “l’accesso civico rimane circoscritto ai soli atti, documenti e informazioni oggetto di obblighi di pubblicazione e costituisce un rimedio alla mancata osservanza degli obblighi di pubblicazione imposti dalla legge, sovrapponendo al dovere di pubblicazione, il diritto del privato di accedere ai documenti, dati e informazioni interessati dall’inadempienza. I due diritti di accesso, pur accomunati dal diffuso riconoscimento in capo a “chiunque”, indipendentemente dalla titolarità di una situazione giuridica soggettiva connessa, sono quindi destinati a muoversi su binari differenti, come si ricava anche dall’inciso inserito all’inizio del comma 5 dell’art. 5, “fatti salvi i casi di pubblicazione obbligatoria”, nel quale viene disposta l’attivazione del contraddittorio in presenza di controinteressati per l’accesso generalizzato.”.
L’accesso generalizzato si delinea, quindi, come affatto autonomo ed indipendente da presupposti obblighi di pubblicazione. E si configura - come il diritto di accesso civico disciplinato dall’art. 5, comma 1 - come diritto a titolarità diffusa, potendo essere attivato “da chiunque” e non essendo sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente (comma 3).
A ciò si aggiunge un ulteriore elemento, ossia che l’istanza “non richiede motivazione” (comma 3). In altri termini, tale nuova tipologia di accesso civico risponde all’interesse dell’ordinamento di assicurare ai cittadini (a “chiunque”), indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridiche soggettive, l’accesso a dati, documenti e informazioni detenute da pubbliche amministrazioni e dai soggetti indicati nell’art. art. 2-bis del d.lgs. 33/2013 come modificato dal d.lgs. 97/2016.
L’accesso generalizzato deve essere tenuto distinto anche dalla disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241.
La finalità dell’accesso documentale ex l. 241/90 è, in effetti, ben differente da quella sottesa all’accesso generalizzato e si sostanzia nel porre i soggetti interessati in grado di esercitare al meglio le facoltà - partecipative e/o oppositive e difensive – che l'ordinamento attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari.
Più precisamente, dal punto di vista soggettivo, ai fini dell’istanza di accesso ex lege 241/1990, il richiedente deve dimostrare di essere titolare di un «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso».
Mentre la legge 241/90 esclude, inoltre, perentoriamente l’utilizzo del diritto di accesso ivi disciplinato al fine di sottoporre l’amministrazione a un controllo generalizzato, il diritto di accesso generalizzato, oltre che quello “semplice”, è riconosciuto proprio “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.
Dunque, l’accesso agli atti di cui alla l. 241/90 continua certamente a sussistere, ma parallelamente all’accesso civico (generalizzato e non), operando sulla base di norme e presupposti diversi.
2) Informazioni per l’utenza.
2.1) Modalità per l’esercizio dell’accesso civico generalizzato: le linee guida del Ministero della Giustizia.
In data 16 febbraio 2018, Il Ministero della Giustizia ha emanato le “Linee guida operative concernenti le modalità di presentazione, trattazione e decisione delle richieste di accesso civico generalizzato” (https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_29_22_2.page), che disciplinano anche le modalità di gestione delle richieste di accesso civico generalizzato a dati, informazioni o documenti detenuti dagli uffici dell’amministrazione periferica.
In particolare, giova qui richiamare quanto segue.
2. 2) Presentazione della richiesta.
La richiesta va presentata utilizzando il modulo pubblicato sul sito del Tribunale visualizzabile tramite il collegamento Clicca qui.
Qualora nella richiesta siano omessi gli elementi indispensabili al fine di individuare il dato, l’informazione o il documento richiesto, oppure la richiesta appaia esclusivamente diretta ad accertare il possesso di taluni dati o documenti da parte dell’amministrazione (richiesta esplorativa), l’ufficio provvede a contattare il richiedente per ottenere le precisazioni o i chiarimenti necessari all’identificazione dell’oggetto della richiesta.
In tal caso, il termine di trenta giorni per provvedere sull’istanza di accesso generalizzato decorre dalla data in cui pervengono le precisazioni od i chiarimenti richiesti.
Nel richiedere le necessarie precisazioni e chiarimenti l’Ufficio assegna al richiedente un termine massimo di trenta giorni per adempiere.
Scaduto il termine assegnato, se i chiarimenti non siano pervenuti o siano comunque insufficienti, l’ufficio provvede a dichiarare inammissibile la richiesta e a darne comunicazione all’istante.
Qualora la richiesta non contenga i dati necessari all’identificazione personale del richiedente, ovvero alla stessa non sia allegata copia del documento d’identità nel caso di trasmissione a mezzo posta elettronica, l’ufficio provvede a richiedere, ove possibile, la necessaria integrazione assegnando il termine massimo di trenta giorni per adempiere.
Qualora il richiedente non provveda all’integrazione, o nel caso di insufficienza della stessa, l’Ufficio dispone l’archiviazione della richiesta per improcedibilità.
Nel caso di archiviazione per improcedibilità, l’Ufficio non dà comunicazione dell’esito, non essendo identificato il soggetto istante.
2.3) Modalità di trasmissione della richiesta.
La richiesta di accesso generalizzato è trasmessa a mezzo posta elettronica o con qualsiasi altro mezzo (posta ordinaria, a mani proprie, ecc.).
La richiesta trasmessa a mezzo posta elettronica è valida nei seguenti casi:
In riferimento alla prima opzione (sub a), l’istanza deve ritenersi validamente proposta quando siano soddisfatte le seguenti condizioni:
La copia del documento d’identità va allegata anche nei casi di trasmissione con mezzo diverso dalla posta elettronica, con la sola esclusione dell’ipotesi di presentazione a mani che impone l’identificazione del richiedente da parte del dipendente addetto all’Ufficio ricevente.
2.4) Data di presentazione della richiesta.
L’individuazione della data di presentazione della richiesta è di fondamentale importanza, perché da quest’ultima decorre il termine di trenta giorni previsto dall’articolo 5, comma 6, del decreto trasparenza per provvedere sulla stessa.
In caso di trasmissione della richiesta a mezzo di posta elettronica, la data di presentazione è quella dell’invio per posta e non quella del protocollo, qualora la protocollazione non sia contestuale alla ricezione.
In caso di trasmissione con diverso mezzo, la data della presentazione si identifica con quella del timbro di deposito o di arrivo presso l’amministrazione.
Solo in caso di impossibilità di identificazione della data di effettiva ricezione, o in caso d’incertezza assoluta della stessa, la data di presentazione corrisponde a quella del protocollo.
2.5) Adempimenti dell’ufficio.
L’ufficio, una volta ricevuta la richiesta, provvede tempestivamente:
Nel fascicolo della richiesta di accesso generalizzato viene acquisito il fascicolo o comunque gli atti che contengono i dati, le informazioni od i documenti richiesti dall’istante.
Entro cinque giorni dall’avvenuta ricezione della richiesta, l’ufficio provvede a comunicare al richiedente l’unità organizzativa competente ed il nominativo del responsabile del procedimento.
Con la medesima comunicazione provvede altresì, se necessario, alle ulteriori richieste od indicazioni di cui alla circolare n. 2/2017 del 30 maggio 2017 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione.
2.6) L’istruttoria: in particolare, l’attività del responsabile del procedimento.
Entro cinque giorni dall’avvenuta ricezione della richiesta, l’ufficio provvede a comunicare al richiedente l’unità organizzativa competente ed il nominativo del responsabile del procedimento.
Con la medesima comunicazione provvede altresì, se necessario, alle ulteriori richieste od indicazioni di cui alla circolare n. 2/2017 del 30 maggio 2017 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione.
Il responsabile del procedimento provvede:
In particolare, il responsabile del procedimento, entro dieci giorni dalla data in cui l’ufficio ha ricevuto la richiesta d’accesso generalizzato, provvede a comunicare copia della stessa ai controinteressati individuati ai sensi dell’articolo 5 bis, comma 2, del decreto trasparenza.
L’articolo 5, comma 5, del decreto trasparenza stabilisce che “A decorrere dalla comunicazione ai controinteressati, il termine di cui al comma 6 è sospeso fino all'eventuale opposizione dei controinteressati” e che “Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso”.
La lettura combinata della due disposizioni induce a ritenere che la sospensione del termine per provvedere sull’istanza decorra dall’invio della comunicazione e cessi allo scadere del decimo giorno successivo alla data di ricezione della stessa da parte del controinteressato, o alla precedente data della proposizione dell’opposizione da parte di quest’ultimo.
Nel caso di invio a più controinteressati, si ritiene che il termine di sospensione cessi allo scadere del decimo giorno dalla data di ricezione dell’ultima comunicazione.
Il richiedente l’accesso generalizzato non è necessariamente informato dei soggetti controinteressati cui la sua richiesta è stata trasmessa, potendo l’identità di questi ultimi essere riservata (ad es., articolo 54 bis del d.lgs. n. 165 del 2001 relativo al dipendente pubblico che segnala illeciti). Sarà, però, messo al corrente della sospensione del procedimento determinata dall’invio della copia della richiesta d’accesso generalizzato al controinteressato.
Si rammenta che l’interpello del controinteressato è adempimento indefettibilmente prodromico alla decisione dell’istanza d’accesso generalizzato, a meno che l’ufficio non ritenga di privilegiare l’ostensione dei documenti con l’omissione dei dati personali in esso presenti, laddove l’esigenza informativa, alla base dell’accesso generalizzato, possa essere raggiunta senza implicare il trattamento dei dati medesimi (come previsto dalle Linee guida ANAC).
2.7) La decisione.
Una volta decorso il termine per la proposizione dell’opposizione da parte del controinteressato, o dalla data in cui è pervenuta l’opposizione di quest’ultimo, o appena compiuti gli atti necessari, nel caso non esistano controinteressati o l’ufficio ritenga di poter procedere mediante oscuramento dei dati personali, l’ufficio provvede sull’istanza di accesso generalizzato.
Il provvedimento di accoglimento, di diniego o di differimento dell’accesso generalizzato deve essere comunicato all’istante ed agli eventuali controinteressati entro il termine di trenta giorni dalla data della richiesta.
In caso di differimento dell’accesso, è indicata l’attività per la cui regolare esecuzione l’accesso è rinviato.
Al termine della stessa, l’ufficio provvede senza ulteriore richiesta alla trasmissione dei dati, informazioni e/o documenti richiesti.
2.8) Richiesta di riesame .
L’eventuale richiesta di riesame va presentata utilizzando l’apposito modulo pubblicato sul sito del Ministero della Giustizia (link: https://www.giustizia.it/resources/cms/documents/istanza_riesameFOIA.pdf).